Текст рішення
РІШЕННЯ
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
16 жовтня 2023 року ~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~справа № 580/530/22
~~м. Черкаси
Черкаський окружний адміністративний суд у складі:
головуючого судді Рідзеля О.А.,
за участю:
секретаря судового засідання Мельникової О.М.,
прокурора Пидорича Д.М. (за посадою),
представника ДІАМ України Бабій А.А. (у порядку самопредставництва в режимі відеоконференції),
представників Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської ОДА: Сухового М.О. (за довіреністю), Бердецького А.В. (за довіреністю),
представника Виконавчого комітету Черкаської міської ради Кирмана В.О. (за довіреністю),
представника Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради Панченка В.О. (у порядку самопредставництва),
представника ПП Надія Барілова С.А. (за ордером),
розглянувши в порядку загального позовного провадження у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом Заступника керівника Черкаської окружної прокуратури в інтересах Державної інспекції архітектури та містобудування України, Виконавчого комітету Черкаської міської ради, Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації до Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмету спору на стороні відповідача приватне підприємство Надія, про визнання протиправним та скасування наказу,
ВСТАНОВИВ:
До Черкаського окружного адміністративного суду надійшла позовна заява Заступника керівника Черкаської окружної прокуратури в інтересах Державної інспекції архітектури та містобудування України, Виконавчого комітету Черкаської міської ради, Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації до Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору на стороні відповідача приватне підприємство Надія, в якій просить визнати протиправним та скасувати наказ Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради від 19.10.2021 №736 Про затвердження ПП Надія містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва по вул. Гагаріна, 60.
В обґрунтування позову прокурор зазначив, що наказом Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради від 19.10.2021 №736 затверджено приватному підприємству «Надія» містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва: будівництво комплексу багатоквартирних житлових будинків з вбудовано-прибудованими приміщеннями громадського призначення в цокольному поверсі та підземним паркінгом по вул. Гагаріна, 60, в м. Черкаси, - на земельній ділянці площею 0,5431 га (кадастровий номер 7110136700:03:027:0024).
Разом з тим, на даний час цільове призначення земельної ділянки - землі рекреаційного призначення.
Крім того, згідно з інформацією Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації земельна ділянка загальною площею 0,5431 га (кадастровий номер 7110136700:03:027:0024) за адресою: м. Черкаси, вул. Гагаріна, 60 знаходиться в межах пам`ятки археології місцевого значення - Городище «Замкова гора», взятої на державний облік рішенням виконавчого комітету Черкаської обласної ради народних депутатів від 26.06.1990 № 116, охоронний №2217.
Також, ділянка знаходиться у межах заповідної території «Черкаські берегові схили», оголошеної рішенням виконавчого комітету Черкаської обласної ради народних депутатів від 29.03.1991 № 64.
З огляду на викладене, прокурор зазначає, що наказ Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради від 19.10.2021 № 736 «Про затвердження ПП «Надія» містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва по вул. Гагаріна, 60» прийнятий з порушенням вимог Земельного кодексу України та Законів України «Про регулювання містобудівної діяльності», «Про охорону культурної спадщини», а тому підлягає скасуванню.
Крім того, відповідно до витягу з Державного земельного кадастру про вказану вище земельну ділянку (кадастровий номер 7110136700:03:027:0024) №НВ-7106234102017 від 02.11.2017 та даних публічної кадастрової скарги України цільове призначення земельної ділянки: 07.01 для будівництва та обслуговування об`єктів рекреаційного призначення.
Таким чином, встановлено невідповідність намірів забудови земельної ділянки містобудівній документації, оскільки вищевказана земельна ділянка відноситься до земель рекреаційного призначення, а містобудівні умови видані для земель житлової та громадської забудови.
Ухвалою судді Черкаського окружного адміністративного суду Гараня С.М. від 26.01.2022 позовну заяву прийнято до розгляду та відкрито загальне провадження у справі.
15.02.2022 Департамент архітектури та містобудування Черкаської міської ради подав суду відзив на позовну заяву, в якому просив відмовити у її задоволенні. Зазначив, що наміри забудови земельної ділянки (кадастровий номер 7110136700:03:027:0024) у повній мірі відповідають вимогам містобудівної документації, оскільки територія, на якій розташована земельна ділянка, належить до території багатоквартирної житлової забудови. Таке функціональне призначення встановлене Генеральним планом міста Черкаси, затвердженим рішенням Черкаської міської ради від 13.05.2021 №5-318.
Відповідач також вказує, що невідповідність цільового призначення земельної ділянки не є підставою для відмови у наданні містобудівних умов і обмежень, оскільки зміна цільового призначення земельної ділянки вимагається лише на етапі виконання підготовчих та будівельних робіт.
Крім того, містобудівні умові і обмеження містять застереження, що об`єкт потрапляє в межі об`єднаної охоронної зони пам`яток археології міста Черкаси та встановлено вимогу передбачити робочою документацією проведення необхідних заходів охорони культурної спадщини. Тому твердження прокурора про загрозу збереження історико-культурної спадщини не відповідає дійсності.
17.02.2022 Державна інспекція архітектури та містобудування України надала суду письмові пояснення щодо позову, в яких зазначено, що в межах компетенції проводиться перевірка дотримання законодавства у сфері містобудівної діяльності на об`єкті будівництва забудови земельної ділянки (кадастровий номер 7110136700:03:027:0024). У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, ДІАМ звернеться до суду на підставі акту, складеного за результатами вказаного заходу.
25.02.2022 ПП «Надія» подало суду письмові пояснення щодо позову, в яких просило відмовити у його задоволенні. Вказано, що основним видом містобудівної документації є Генеральний план. Відтак, відповідність намірів будівництва функціональному призначенню земельної ділянки, встановленому у містобудівній документації, можна перевірити по Генплану.
Отже, відсутність плану зонування або детального плану території не може слугувати підставою для відмови в наданні містобудівних умов та обмежень та у їх скасуванні Таким чином, твердження позивача про незаконність, на його думку, видачі містобудівних умов та обмежень за відсутності плану зонування території міста Черкаси та порушення п.8 ч.5 ст. 29 Закону №3038, не узгоджується з вимогами містобудівного законодавства та дійсними обставинами справи, адже у містобудівних умовах та обмеженнях, затверджених спірним Наказом, містяться відповідні планувальні обмеження.
При цьому, оскільки рішення Черкаської міської ради від 13.05.2021 № 5-318 «Про затвердження містобудівної документації «Внесення змін до генерального плану міста Черкаси (Актуалізація)» не оспорюється, висновки щодо невідповідності цільового призначення земельної ділянки намірам забудови є передчасними та не мають правового значення у даному процесі.
Прокурор не надав до суду затверджену спеціальну науково-проектну документацію із визначення меж і режимів використання історичних ареалів м. Черкаси, виконання якої перебуває у зоні відповідальності органу, який одночасно має статус позивача у справі.
Бездіяльність відповідного суб`єкта владних повноважень з приводу визначення меж і режимів використання історичних ареалів спеціальною науково-проектною документацією під час розроблення історико-архітектурних опорних планів цих населених місць, відсутність затвердження історико-архітектурного опорного плану не може бути підставою для створення ПП «Надія» перешкод для обмеження та реалізації його прав, оскільки затвердження цих документів не залежить і не може залежати від волі підприємства. Поряд з цим означена бездіяльність не є предметом дослідження в рамках даного публічно-правового спору.
Крім того, у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинених об`єктами нагляду, головні інспектори будівельного нагляду мають повноваження, зокрема, звертатися до суду з позовами про скасування рішень, які порушують вимоги законодавства у сфері містобудівної діяльності, прийнятих об`єктами нагляду, з подальшим оприлюдненням такої інформації на порталі електронної системи.
Таким чином, за приписами ст. 41-1 Закону №3038, факт порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності відповідачем, має бути встановлений за результатами проведення державного архітектурно-будівельного нагляду. В той же час порушення Департаментом архітектури та містобудування Черкаської міської ради вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності заступник керівника Черкаської окружної прокуратури обґрунтував не результатами здійсненого нагляду, а тим, що «в ході опрацювання інформації, яка висвітлювалася в інформаційному просторі засобів масової інформації, встановлено порушення вимог законодавства у сфері містобудівної документації на території Черкаської міської ради».
15.03.2022 прокурор надав суду письмові пояснення, в яких зазначено, що підставою звернення ~суд з цим позовом прокурором стало те, що Державна інспекція архітектури та містобудування України, Виконавчий комітет Черкаської міської ради, Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації, до повноважень яких належить оскарження дій чи бездіяльності усунулись від захисту інтересів держави.
15.03.2022 Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації надало суду письмові пояснення, в яких зазначено, що земельна ділянка (кадастровий номер 7110136700:03:027:0024) знаходиться в межах пам`яток археології місцевого значення «Замкова гора», взята на державний облік рішенням виконкому Черкаської обласної ради народних депутатів від 26.06.1990 №116. Також, ділянка перебуває в межах заповідної території «Черкаські берегові схили».
Оскільки історико-архітектурний план міста Черкаси не затверджено та вказана земельна ділянка науково не досліджена, будівництво на ній є неможливим, у зв`язку з чим, позовні вимоги є обґрунтованими.
Ухвалою суду від 15.03.2022 відмовлено повністю у задоволенні клопотання приватного підприємства Надія ~про залишення позовної заяви без розгляду.
21.03.2022 прокурор подав суду відповідь на відзив, в якому, окрім викладених у позовній заяві доводів, зазначив, що незважаючи на те, що землі, на яких розміщені об`єкти культурної спадщини, віднесені до особливо цінних земель, розробником картографічних матеріалів земельної ділянки (кадастровий номер 7110136700:03:027:0024) з цільовим призначенням землі рекреації не встановлюються жодні обмеження у їх використанні та охоронних зон. Натомість, вказану земельну ділянку віднесено до території багатоквартирної забудови.
Крім того, депутати Черкаської міської ради підтримали петицію щодо зупинення забудови Замкового узвозу, якою передбачено скасування містобудівних умов та обмежень до часу затвердження Історико-архітектурного опорного плану міста Черкаси та проведення громадських слухань.
Ухвалою від 17.05.2022 суд зупинив провадження у справі №580/530/22 до часу набрання законної сили судовим рішенням ~у адміністративній справі №580/1941/22.
Розпорядженням керівника апарату Черкаського окружного адміністративного суду від 16.03.2023 №101 призначено повторний автоматизований розподіл адміністративної справи №580/530/22, за результатами якого справа передана для розгляду судді Рідзелю О.А.
Ухвалою від 21.03.2023 суд прийняв адміністративну справу до свого провадження.
Ухвалою від 13.07.2023 суд поновив провадження та продовжив судовий розгляд справи.
25.07.2023 суду надійшли додаткові письмові пояснення Державної інспекції архітектури та містобудування України, в яких зазначено, що рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 12.12.2022 у справі № 580/1941/22, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 15.06.2023 визнано протиправним та нечинним рішення Черкаської міської ради від 13.05.2021 №5-318 «Про затвердження містобудівної документації Внесення змін до Генерального плану міста Черкаси (Актуалізація), у частині віднесення земельної ділянки площею 0,5431 га кадастровий номер 7110136700:03:027:0024, за адресою вул. Гагаріна, 60, в м. Черкаси до території багатоквартирної забудови. Зобов`язано Черкаську міську раду внести зміни до Генерального плану м. Черкаси в частині віднесення земельної ділянки площею 0,5431 га кадастровий номер 7110136700:03:027:0024, за адресою вул. Гагаріна, 60, м. Черкаси до території рекреаційного призначення.
Відповідно до витягу з Державного земельного кадастру земельна ділянка з кадастровим номером 7110136700:03:027:0024 відноситься до категорії земель землі рекреаційного призначення; цільове призначення: Е 07.01 «Для будівництва та обслуговування об`єктів рекреаційного призначення».
При цьому, саме офіційна інформація про цільове призначення земельної ділянки з урахуванням даних про вид її використання, яка відображається у вищеназваних кадастрах, й повинна братись до уваги уповноваженим органом під час вирішення питання про видачу містобудівних умов та обмежень.
26.07.2023 прокурор подав суду додаткові пояснення, в яких вказано, що оскільки рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 12.12.2022 у справі № 580/1941/22 визнано протиправним та нечинним рішення Черкаської міської ради від 13.05.2021 №5-318 «Про затвердження містобудівної документації Внесення змін до Генерального плану міста Черкаси (Актуалізація), у частині віднесення земельної ділянки площею 0,5431 га кадастровий номер 7110136700:03:027:0024, за адресою вул. Гагаріна, 60, м. Черкаси до території багатоквартирної забудови, спірний наказ підлягає скасуванню.
Ухвалою від 20.09.2023 суд відмовив повністю у задоволенні клопотання представника приватного підприємства Надія від 20.09.2023 про зупинення провадження у справі.
Усною ухвалою від 30.05.2023, внесеною до протоколу судового засідання, суд закрив підготовче провадження та призначив судовий розгляд справи по суті.
Заслухавши пояснення учасників справи, дослідивши письмові докази та оцінивши заявлені доводи, суд встановив таке.
Земельна ділянка площею 0,5431 га кадастровий номер 7110136700:03:027:0024, за адресою вул. Гагаріна, 60, в м. Черкаси знаходиться в межах пам`ятки археології місцевого значення Городище Замкова гора, взятої на державний облік рішенням виконавчого комітету Черкаської обласної ради народних депутатів від 26.06.1990 №116, охоронний №2217 та у межах заповідної території Черкаські берегові схили, оголошеної рішенням виконавчого комітету Черкаської обласної ради народних депутатів від 29.03.1991 №64.
Рішенням Черкаської міської ради від 04.10.2007 №4-59 Про надання приватному підприємству Агропром-1992 земельної ділянки в оренду по вул. Гагаріна, 60 затверджено проект відведення земельної ділянки, площею 0,5431 га кадастровий номер 7110136700:03:027:0024 та надано її в оренду строком на 49 років під розміщення та подальшу експлуатацію готельно-туристично-рекреаційного центру за рахунок земель Черкаської міської ради за умови відшкодування збитків, які можуть бути заподіяні під час будівництва. Відповідно до вказаного рішення за основним цільовим призначенням земельну ділянку віднесено до земель рекреаційною призначення.
На підставі рішення міської ради від 04.10.2007 №4-59 між ПМ Агропром-1992 та Черкаською міською радою 13.11.2007 укладено договір оренди землі, який зареєстровано в Черкаській регіональній філії ДП Центр ДЗК при Держкомземі України від 18.12.2007 №040777500379.
02.07.2018 між ПП Агропром-1992 та ПП Надія укладено договір суборенди на земельну ділянку площею 0,5431 га (кадастровий номер 7110136700:03:027:0024), який зареєстровано в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно 23.07.2018 за № 27146354, строк дії договору суборенди до 31.12.2056.
Рішенням Черкаської міської ради від 13.05.2021 №5-318 затверджено містобудівну документацію Внесення змін до генерального плану міста Черкаси (Актуалізація), розроблену ТОВ Інститут Харківпроект.
Згідно з містобудівною документацією Внесення змін до генерального плану міста Черкаси (Актуалізація), затвердженою рішенням Черкаської міської ради від 13.05.2021 №5-318 земельну ділянку площею 0,5431 га (кадастровий номер 7110136700:03:027:0024) з цільовим призначенням землі рекреації віднесено до території багатоквартирної забудови.
14.09.2021 ПП «Надія» звернулось до Центру надання адміністративних послуг із заявою (вхідний №01-20/54060) про надання містобудівних умов і обмежень для проектування об`єкта будівництва на земельній ділянці, площею 0,5431 га (кадастровий номер 7110136700:03:027:0024) для проектування будівництва комплексу багатоквартирних житлових будинків з вбудовано-прибудованими приміщеннями громадського призначення в цокольному поверсі та підземним паркінгом по вул. Гагаріна, 60 в м. Черкаси. Коротка характеристика об`єкта будівництва: висота 29,90 м.; площа забудови 2443 кв.м.; загальна площа 11880,71 кв.м.; будівельний об`єм 27874,66 куб.м.; відсоток забудови 45%; три будинки один 8 поверхів та 2 будинки по 4 поверхи.
Наказом Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради від 19.10.2021 №736 затверджено ПП «Надія» містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва: будівництво комплексу багатоквартирних житлових будинків з вбудовано-прибудованими приміщеннями громадського призначення в цокольному поверсі та підземним паркінгом по вул. Гагаріна, 60.
З метою здійснення контролю відповідності вказаного наказу Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради від 19.10.2021 №736 вимогам законодавства у сфері містобудівної діяльності, прокурор звертався із запитами від 21.12.2021 до Державної інспекції архітектури та містобудування України, від 14.12.2021 до Виконавчого комітету Черкаської міської ради, від 14.12.2021 до Черкаської міської ради, від 14.12.2021 до Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації.
Листом від 21.12.2021 №02/01-03-13/1705/02/01-03-13/29841 Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації повідомило, що питання здійснення контролю відповідності розпорядчих актів органів місцевого самоврядування вимогам законодавства у сфері містобудівної діяльності не належить до повноважень Управління.
Листом від 10.01.2022 №318-22 Виконавчий комітет Черкаської міської ради повідомив, що підстав відмовляти ПП «Надія» у наданні містобудівних умов та обмежень для проектування вищевказаного об`єкта будівництва не було, оскільки надані всі необхідні документи. Наданими містобудівними умовами та обмеженнями передбачено вжити забудовнику заходів з метою дотримання законодавства у сфері охорони культурної спадщини.
Вважаючи наказ Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради від 19.10.2021 №736 Про затвердження ПП Надія містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва по вул. Гагаріна, 60 протиправним та таким, що шкодить інтересам держави, а також відсутність реагування вищевказаних державних органів, прокурор звернувся в суд з цим позовом.
Надаючи оцінку спірному наказу, суд врахував ч.2 ст.19 Конституції України, якою встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Законом, який встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів є Закон України Про регулювання містобудівної діяльності від 17.02.2011 №3038-VI (далі Закон №3038-VI) (у редакції станом на час винесення спірного наказу).
Пунктами 4 та 5 ч.1 ст.2 Закону №3038-VI визначено, що планування і забудова територій - це діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, юридичних та фізичних осіб, яка передбачає, зокрема, взаємоузгодження державних, громадських та приватних інтересів під час планування і забудови територій; визначення і раціональне взаємне розташування зон житлової та громадської забудови, виробничих, рекреаційних, природоохоронних, оздоровчих, історико-культурних та інших зон і об`єктів
Згідно з п.8 ч.1 ст.1 Закону №3038-VI містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки (далі - містобудівні умови та обмеження) - документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.
Відповідно до статті 6 Закону №3038-VI управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, органами державного архітектурно-будівельного контролю, іншими уповноваженими органами містобудування та архітектури, місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування.
Статтею 13 Закону України від 20.05.1999 №687-XIV «Про архітектурну діяльність» (далі Закон №687-XIV) передбачено, що до уповноважених органів містобудування та архітектури належать: центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері архітектури; центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері архітектури; орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань архітектури; структурні підрозділи обласних, районних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій з питань архітектури; виконавчі органи сільських, селищних, міських рад з питань архітектури.
Частинами 2, 3 ст.8 Закону №3038-VI встановлено, що планування та забудова земельних ділянок здійснюється їх власниками чи користувачами в установленому законодавством порядку. Рішення з питань планування та забудови територій приймаються сільськими, селищними, міськими радами та їх виконавчими органами, районними, обласними радами, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями в межах визначених законом повноважень з урахуванням вимог містобудівної документації.
Згідно з положеннями статті 26 Закону №3038-VI забудова територій здійснюється шляхом розміщення об`єктів будівництва. Суб`єкти містобудування зобов`язані додержуватися містобудівних умов та обмежень під час проектування і будівництва об`єктів. Виконавчий орган сільської, селищної, міської ради вживає заходів щодо організації комплексної забудови територій відповідно до вимог цього Закону. Право на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки відповідно до вимог містобудівної документації.
У ч.5 цієї статті визначено, що проектування та будівництво об`єктів здійснюється власниками або користувачами земельних ділянок у такому порядку: отримання замовником або проектувальником вихідних даних; розроблення проектної документації та проведення у випадках, передбачених статтею 31 цього Закону, її експертизи; затвердження проектної документації; виконання підготовчих та будівельних робіт; прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів; реєстрація права власності на об`єкт містобудування.
Відповідно до ч.1 ст.29 Закону №3038-VI основними складовими вихідних даних є: містобудівні умови та обмеження; технічні умови; завдання на проектування.
Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що містобудівні умови та обмеження є складовою вихідних даних, отримання яких є необхідною умовою для набуття власниками земельних ділянок або землекористувачами права на забудову земельної ділянки. Містобудівні умови та обмеження є видом містобудівної документації та визначають комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва, дотримання яких є обов`язковим для всіх суб`єктів містобудівної діяльності.
Аналогічний висновок викладений у постановах Верховного Суду від 21.08.2018 у справі 445/765/16-а, від 27.02.2019 у справі №809/721/18, від 10.10.2019 у справі №260/1499/18, від 20.02.2020 у справі №813/52/13-а.
Відповідно до ч.5 ст.242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
Частиною 2 ст.29 Закону №3038-VI передбачено, що фізична або юридична особа, яка має намір щодо забудови земельної ділянки, що перебуває у власності або користуванні такої особи, повинна одержати містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва.
На підставі ч.5 ст. 29 Закону №3038-VI сістобудівні умови та обмеження містять:
1) назву об`єкта будівництва, що повинна відображати вид будівництва та місце розташування об`єкта;
1-1) ідентифікатор об`єкта будівництва або закінченого будівництвом об`єкта (для об`єктів нового будівництва та закінчених будівництвом об`єктів, яким присвоєно ідентифікатор об`єкта будівництва до видачі містобудівних умов та обмежень);
2) інформацію про замовника;
3) відповідність на дату надання містобудівних умов та обмежень цільового та функціонального призначення земельної ділянки містобудівній документації на місцевому рівні;
4) гранично допустиму висотність будинків, будівель та споруд у метрах (з урахуванням обмежень використання приаеродромних територій, встановлених відповідно до Повітряного кодексу України);
5) максимально допустимий відсоток забудови земельної ділянки;
6) максимально допустиму щільність населення в межах житлової забудови відповідної житлової одиниці (кварталу, мікрорайону);
7) мінімально допустимі відстані від об`єкта, що проектується, до червоних ліній, ліній регулювання забудови, існуючих будинків та споруд;
8) планувальні обмеження (охоронні зони пам`яток культурної спадщини, межі історичних ареалів, зони регулювання забудови, зони охоронюваного ландшафту, зони охорони археологічного культурного шару, в межах яких діє спеціальний режим їх використання, охоронні зони об`єктів природно-заповідного фонду, прибережні захисні смуги, зони санітарної охорони, планувальні обмеження використання приаеродромних територій, встановлені відповідно до Повітряного кодексу України);
9) охоронні зони об`єктів транспорту, зв`язку, інженерних комунікацій, відстані від об`єкта, що проектується, до існуючих інженерних мереж.
Оцінюючи відповідність містобудівних умов та обмежень цільовому та функціональному призначенню земельної ділянки містобудівній документації на місцевому рівні, суд врахував таке.
Положеннями статті 1 Закону №3038-VI визначено, що генеральний план населеного пункту містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту; містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій; план зонування території (зонінг) містобудівна документація, що визначає умови та обмеження використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.
Частинами 1, 2 ст.17 Закону №3038-VI встановлено, що генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту. Генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських, приватних інтересів.
Згідно з частинами 1, 2 ст.18 Закону №3038-VI план План зонування території розробляється у складі комплексного плану, генерального плану населеного пункту з метою визначення умов та обмежень використання території у межах визначених функціональних зон. До затвердження генерального плану населеного пункту в межах території територіальної громади, щодо якої затверджено комплексний план (якщо обов`язковість розроблення генерального плану населеного пункту визначена рішенням про затвердження комплексного плану), межі функціональних зон та функціональне призначення територій у такому населеному пункті визначаються комплексним планом.
План зонування території розробляється з метою створення сприятливих умов для життєдіяльності людини, забезпечення захисту територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, запобігання надмірній концентрації населення і об`єктів виробництва, зниження рівня забруднення навколишнього природного середовища, охорони та використання територій з особливим статусом, у тому числі ландшафтів, об`єктів історико-культурної спадщини, а також земель сільськогосподарського призначення і лісів та підлягає стратегічній екологічній оцінці.
План зонування території встановлює функціональне призначення, вимоги до забудови окремих територій (функціональних зон) населеного пункту, їх ландшафтної організації.
Відповідно до абз.2 ч.2 ст. 24 ЗУ №3038-VI забудова земельної ділянки здійснюється в межах її цільового призначення, встановленого відповідно до законодавства.
Суд врахував, що ПП «Надія» має намір здійснити забудову земельної ділянки, площею 0,5431 га (кадастровий номер 7110136700:03:027:0024), а саме: будівництво комплексу багатоквартирних житлових будинків з вбудовано-прибудованими приміщеннями громадського призначення в цокольному поверсі та підземним паркінгом по вул. Гагаріна, 60 в м. Черкаси. Коротка характеристика об`єкта будівництва: висота 29,90 м.; площа забудови 2443 кв.м.; загальна площа 11880,71 кв.м.; будівельний об`єм 27874,66 куб.м.; відсоток забудови 45%; три будинки один 8 поверхів та 2 будинки по 4 поверхи.
Суд встановив, що відповідно до витягу з Державного земельного кадастру від 02.11.2017 №НВ-7106234102017 про земельну ділянку, площею 0,5431 га (кадастровий номер 7110136700:03:027:0024) за адресою вул. Гагаріна, 60, м. Черкаси, цільове призначення земельної ділянки: 07.01 для будівництва та обслуговування об`єктів рекреаційного призначення.
Відповідно до плану зонування території міста Черкаси, затвердженого рішенням Черкаської міської ради від 04.12.2014 №2-513, вищезазначена земельна ділянка по вул. Гагаріна, 60 належить до частини перспективної рекреаційної зони озеленених територій загального користування Р-Зп (61%) та перспективної ділової зони Г-1п (39%).
Разом з тим, відповідно до п.3 наданих ПП «Надія» містобудівних умов та обмежень згідно з містобудівною документацією «Внесення змін до генерального плану міста Черкаси (Актуалізація)», затвердженою рішенням Черкаської міської ради від 13.05.2021 №5-318 земельну ділянку площею 0,5431 га (кадастровий номер 7110136700:03:027:0024) віднесено до території багатоквартирної забудови.
З цього приводу суд зазначає, що рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 12.12.2022 у справі №580/1941/22, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 15.06.2023, визнано протиправним та нечинним рішення Черкаської міської ради від 13.05.2021 №5-318 «Про затвердження містобудівної документації Внесення змін до Генерального плану міста Черкаси (Актуалізація), у частині віднесення земельної ділянки площею 0,5431 га кадастровий номер 7110136700:03:027:0024, за адресою вул. Гагаріна, 60, в м. Черкаси до території багатоквартирної забудови. Зобов`язано Черкаську міську раду внести зміни до Генерального плану м. Черкаси в частині віднесення земельної ділянки площею 0,5431 га кадастровий номер 7110136700:03:027:0024, за адресою вул. Гагаріна, 60, м. Черкаси до території рекреаційного призначення.
Відповідно до ч.4 ст.78 КАС України обставини, встановлені рішенням суду у господарській, цивільній або адміністративній справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді іншої справи, у якій беруть участь ті самі особи або особа, стосовно якої встановлено ці обставини, якщо інше не встановлено законом.
З цього приводу суд враховує, що відповідно до п.п. «б» «ґ» ч.1 ст.19 Земельного кодексу України землі України за основним цільовим призначенням поділяються на такі категорії, зокрема: землі рекреаційного призначення; землі житлової та громадської забудови.
Відповідно до положень статті 1 Закону України «Про землеустрій» цільове призначення земельної ділянки використання земельної ділянки за призначенням, визначеним на підставі документації із землеустрою у встановленому законодавством порядку.
Отже, основою для визначення цільового призначення земельної ділянки є її належність до відповідної категорії земель і відповідного способу використання.
Відповідно до ч.3 ст.19 Земельного кодексу України земельна ділянка, яка за основним цільовим призначенням належить до відповідної категорії земель, відноситься в порядку, визначеному цим Кодексом, до певного виду цільового призначення, що характеризує конкретний напрям її використання та її правовий режим.
Статтями 50, 51 Земельного кодексу України визначено, що до земель рекреаційного призначення належать землі, які використовуються для організації відпочинку населення, туризму та проведення спортивних заходів. До земель рекреаційного призначення належать земельні ділянки зелених зон і зелених насаджень міст та інших населених пунктів, навчально-туристських та екологічних стежок, маркованих трас, земельні ділянки, зайняті територіями будинків відпочинку, пансіонатів, об`єктів фізичної культури і спорту, туристичних баз, кемпінгів, яхт-клубів, стаціонарних і наметових туристично-оздоровчих таборів, будинків рибалок і мисливців, дитячих туристичних станцій, дитячих та спортивних таборів, інших аналогічних об`єктів, а також земельні ділянки, надані для дачного будівництва і спорудження інших об`єктів стаціонарної рекреації.
Наказом Державного комітету України із земельних ресурсів від 23.07.2010 №548 (чинним станом на час прийняття спірного наказу) затверджено Класифікацію видів цільового призначення земель, яка визначає поділ земель на окремі види цільового призначення земель, які характеризуються власним правовим режимом, екосистемними функціями, типами забудови, типами особливо цінних об`єктів.
Так, вказаною класифікацією передбачено, що землі житлової забудови (землі, які використовуються для розміщення житлової забудови (житлові будинки, гуртожитки, господарські будівлі та інше); землі, які використовуються для розміщення гаражного будівництва) використовуються за таким функціональним призначенням: 02.01 - для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка); 02.02 - для колективного житлового будівництва; 02.03 - для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку; 02.04 - для будівництва і обслуговування будівель тимчасового проживання; 02.05 - для будівництва індивідуальних гаражів; 02.06 - для колективного гаражного будівництва; 02.07- для іншої житлової забудови; 02.08 - для цілей підрозділів 02.01-02.07, 02.09, 02.10 та для збереження та використання земель природно-заповідного фонду; 02.09 - для будівництва і обслуговування паркінгів та автостоянок на землях житлової та громадської забудови; 02.10 - для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку з об`єктами торгово-розважальної та ринкової інфраструктури.
Землі рекреаційного призначення (земельні ділянки зелених зон і зелених насаджень міст та інших населених пунктів, навчально-туристських та екологічних стежок, маркованих трас, земельні ділянки, зайняті територіями будинків відпочинку, пансіонатів, об`єктів фізичної культури і спорту, туристичних баз, кемпінгів, яхт-клубів, стаціонарних і наметових туристично-оздоровчих таборів, будинків рибалок і мисливців, дитячих туристичних станцій, дитячих та спортивних таборів, інших аналогічних об`єктів, а також земельні ділянки, надані для дачного будівництва і спорудження інших об`єктів стаціонарної рекреації) використовуються за таким функціональним призначенням: 07.01 - для будівництва та обслуговування об`єктів рекреаційного призначення; 07.02 - для будівництва та обслуговування об`єктів фізичної культури і спорту; 07.03 - для індивідуального дачного будівництва; 07.04 - для колективного дачного будівництва; 07.05 - для цілей підрозділів 07.01-07.04 та для збереження та використання земель природно-заповідного фонду.
З аналізу наведених норм суд дійшов висновку, що основним функціональним призначенням рекреаційних земель є організація відпочинку населення, туризму та проведення спортивних заходів. Виходячи із наведеного функціонального призначення визначені відповідні види забудови таких земельних ділянок (будівництво об`єктів рекреаційного призначення, об`єктів фізичної культури і спорту, дачне будівництво).
Разом з тим, землі житлової забудови використовуються для розміщення житлових будинків, гуртожитків, господарських будівель тощо. За функціональним призначенням в межах такого цільового призначення виділяють, зокрема, землі для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку.
Зважаючи, що ПП «Надія» має намір здійснити забудову земельної ділянки рекреаційного призначення (кадастровий номер 7110136700:03:027:0024), а саме: будівництво комплексу багатоквартирних житлових будинків з вбудовано-прибудованими приміщеннями громадського призначення в цокольному поверсі та підземним паркінгом, що відповідає цільовому призначенню земель житлової забудови, суд дійшов висновку, що наміри такої забудови не відповідають вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.
Вказана невідповідність відповідно до п.3 ч.4 ст.29 Закону №3038-VI є підставою для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень.
Таким чином, спірний наказ Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради від 19.10.2021 №736 Про затвердження ПП Надія містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва по вул. Гагаріна, 60 є протиправним та підлягає скасуванню з вказаних вище підстав.
Крім того, як установлено судом, земельна ділянка площею 0,5431 га кадастровий номер 7110136700:03:027:0024, за адресою вул. Гагаріна, 60, в м. Черкаси знаходиться в межах пам`ятки археології місцевого значення Городище Замкова гора, взятої на державний облік рішенням виконавчого комітету Черкаської обласної ради народних депутатів від 26.06.1990 №116, охоронний №2217 та у межах заповідної території Черкаські берегові схили, оголошеної рішенням виконавчого комітету Черкаської обласної ради народних депутатів від 29.03.1991 №64.
Так, правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь регулює Закон України від 08.06.2020 №1805-III Про охорону культурної спадщини (далі - Закон №1805-III).
Згідно з ч.1 ст.32 Закону №1805-III з метою захисту традиційного характеру середовища окремих пам`яток, їх комплексів (ансамблів), історико-культурних заповідників, історико-культурних заповідних територій навколо них мають встановлюватися зони охорони пам`яток: охоронні зони, зони регулювання забудови, зони охоронюваного ландшафту, зони охорони археологічного культурного шару.
Межі та режими використання зон охорони пам`яток визначаються відповідною науково-проектною документацією і затверджуються відповідним органом охорони культурної спадщини.
Порядок визначення та затвердження меж і режимів використання зон охорони пам`яток та внесення змін до них встановлюється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини.
Зони охорони пам`яток - це науково-проектна документація регулятивно-охоронного характеру, яка розробляється на основі історико-архітектурного опорного плану та історико-архітектурної інвентаризації забудови, з урахуванням інших матеріалів досліджень культурної спадщини населеного місця (ст.1 Закону №1805-III).
Згідно із ч.3 ст.32 Закону №1805-III з метою захисту традиційного характеру середовища населених місць вони заносяться до Списку історичних населених місць України.
Список історичних населених місць України за поданням центрального органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини затверджується Кабінетом Міністрів України.
Межі та режими використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на територіях історичних ареалів населених місць визначаються у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, відповідною науково-проектною документацією, яка затверджується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини або уповноваженими ним органами охорони культурної спадщини.
Постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 №318 затверджено Порядок визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України (далі Порядок №318), пунктом 4 якого визначено, що відповідальними за визначення меж і режимів використання історичних ареалів є Мінкультури та уповноважені ним органи охорони культурної спадщини.
Згідно пункту 11 Порядку №318 частина територій історичних реалів, а само території пам`яток та їх охоронних зон, території заповідників, охоронювані археологічні території, належать до території історико-культурного призначення.
Пунктом 16 Порядку №318 передбачено, що для кожного історичного реалу визначаються режим використання та конкретні обмеження господарської діяльності на його території, які встановлюються правилами охорони та використання історичних ареалів населених місць. Правила охорони та використання історичних ареалів населених місць повинні враховуватися під час розроблення місцевих містобудівних програм, містобудівної документації.
Розроблення містобудівної документації є першочерговим для міст, що включені до Списку історичних населених місць України, затвердженого кабінетом Міністрів України.
Для зазначених міст місцеві містобудівні програми, містобудівна документація затверджуються відповідними радами за погодженням з Мінкультури або уповноваженими ним органами охорони культурної спадщини та Мінрегіоном.
Постановою Кабінету Міністрів України від 21.02.2018 №92 внесені зміни до пунктів 8, 9 Порядку №318 та визначено, що проектна документація на нове будівництво, реконструкцію та капітальний ремонт (крім реконструкції та капітального ремонту квартир чи окремих приміщень, які здійснюються без зміни об?ємно-просторових характеристик) у межах історичних ареалів населених місць розробляється з врахуванням вимог затвердженого в установленому законом порядку історико-архітектурного опорного плану.
У разі не затвердження історико-архітектурного опорного плану населеного місця, що внесене до Списку історичних населених місць України, проектна документація на нове будівництво, реконструкцію та капітальний ремонт (крім реконструкції та капітального ремонту квартир чи окремих приміщень, які здійснюються без зміни об?ємно-просторових характеристик) у межах історичного ареалу розробляється з урахуванням вимог історико-містобудівного обґрунтування, порядок розроблення якого визначається наказом Мінкультури та Мінрегіону (установлено, що вимоги, зазначені в абзаці застосовуються до 01.01.2019).
З урахуванням внесених законодавчих змін, з 01.01.2019 за умови відсутності історико-архітектурного опорного плану будь-яке нове будівництво, реконструкція та капітальний ремонт (крім реконструкції та капітального ремонту квартир чи окремих приміщень, які здійснюються без зміни об?ємно-просторових характеристик) в історичних населених місцях, у тому числі в тих, де визначені історичні ареали, є неможливим, протиправним, незаконним.
Наказом Мінрегіонбуду України від 11.06.2008 №249 затверджено ДБН Б.2.2-2-2008 (чинні з 01.01.2009 та, в подальшому, замінені на ДСТУ Б 2.2-10:2016) Склад, зміст, порядок розроблення, погодження та затвердження науково-проектної документації щодо визначення меж та режимів використання зон охорони пам`яток архітектури та містобудування.
Науково-проектна документація щодо визначення меж і режимів використання зон охорони пам`яток архітектури та містобудування використовується при формуванні вихідних даних для проектування; при розробленні проектної документації (підпункти 3.4, 3.5 пункту 3 чинного ДСТУ Б 2.2-10:2016).
Зони охорони пам`ятки (пам`яток) розробляються з використанням матеріалів Історико-архітектурного опорного плану населеного місця та Історико-архітектурної інвентаризації забудови давньої частини міста (селища, села), а також інших матеріалів досліджень культурної спадщини населеного місця, містобудівної документації.
Основою щодо розроблення або коригування зон охорони пам`яток архітектури та містобудування є матеріали історико-архітектурного опорного плану (підпункт 3.1 пункту 3 чинного ДСТУ Б 2.2-10:2016).
Аналіз наведених норм права свідчить про те, що межі історичних ареалів визначаються спеціальною науково-проектною документацією під час розроблення історико-архітектурних опорних планів цих населених місць. Визначені науково-проектною документацією межі історичних ареалів погоджуються відповідним органом місцевого самоврядування та затверджуються Мінкультури.
З викладеного слідує, що межі і режими використання зон охорони пам`яток історичних ареалів можуть застосовуватись лише у випадку їх затвердження центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини.
Відтак, без затвердження історико-архітектурного опорного плану м. Черкаси (який не затверджений станом на час розгляду справи) затвердження позивачу містобудівної документації на нове будівництво на земельній ділянці, розташованій в межах пам`ятки археології, на переконання суду, є необґрунтованим, що свідчить про протиправність спірного наказу Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради від 19.10.2021 №736 Про затвердження ПП Надія містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва по вул. Гагаріна, 60.
Стосовно твердження представника відповідача, що рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 12.12.2022 у справі №580/1941/22 не підлягає врахуванню судом, оскільки ним скасовано нормативно-правовий акт, який відповідно до ст.265 КАС України втрачає чинність з моменту набрання рішенням суду законної сили. Отже, визнання нечинним рішення Черкаської міської ради від 13.05.2021 №5-318 Про затвердження містобудівної документації Внесення змін до Генерального плану міста Черкаси (Актуалізація), у частині віднесення земельної ділянки площею 0,5431 га кадастровий номер 7110136700:03:027:0024, за адресою вул. Гагаріна, 60, м. Черкаси до території багатоквартирної забудови не впливає на законність спірного у цій справі наказу.
З цього приводу суд зазначає, що незважаючи, що рішення Черкаської міської ради від 13.05.2021 №5-318 Про затвердження містобудівної документації Внесення змін до Генерального плану міста Черкаси (Актуалізація) і має характер локального нормативно-правового акту (поширюється на невизначене коло осіб територіальної громади міста Черкаси), водночас рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 12.12.2022 у справі №580/1941/22 зазначене рішення органу місцевого самоврядування скасовано лише в частині, що стосується земельної ділянки площею 0,5431 га кадастровий номер 7110136700:03:027:0024, за адресою вул. Гагаріна, 60, м. Черкаси та її віднесення до території багатоквартирної забудови.
Тобто, скасування акту органу місцевого самоврядування відбулось лише в частині, що стосується певного визначеного кола осіб: Черкаської міської ради (власника), ПП «Агропром-1992» (орендаря) та ПП «Надія» (суборендаря).
Таким чином, скасування у судовому порядку частини рішення Черкаської міської ради від 13.05.2021 №5-318 Про затвердження містобудівної документації Внесення змін до Генерального плану міста Черкаси (Актуалізація) має характер скасування акту індивідуальної дії, і ч.2 ст.265 КАС України на ці правовідносини не розповсюджується.
Стосовно повноважень прокурора звертатись до суду з цим позовом, суд зазначає таке.
Згідно з ч.3 ст.23 Закону України Про прокуратуру від 14 жовтня 2014 року №1697-VII ~(далі Закон №1697-VII) прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави в разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (частини четверта стаття 23 вказаного вище Закону).
Зі змісту ч.3 ст.23 Закону №1697-VII слідує, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.
Відповідно до Положення Про Державну інспекцію архітектури та містобудування України затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.12.2020 №1340 Державна інспекція архітектури та містобудування України здійснює в межах повноважень, визначених законом, державний архітектурно-будівельний контроль за дотриманням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.
З викладеного слідує, що діяльність органу місцевого самоврядування щодо затвердження містобудівної документації є об`єктом контролю у сфері містобудівної діяльності, який в силу законодавства уповноважені здійснювати органи архбудконтролю.
Аналогічний правовий висновок викладено у постанові Верховного Суду від 13.10.2020 у справі №810/2509/17.
Відповідно до підп.6 п. 5 Положення про управління культури та охорони культурної спадщини, затвердженого розпорядженням Черкаської обласної державної адміністрації від 28.03.2017 №136, Управління забезпечує в межах своїх повноважень надання організаційно-методичної і допомоги та здійснення координації діяльності підприємств, установ і організацій, у сфері охорони культурної спадщини.
Таким чином, Управління охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації є спеціально уповноваженим органам державної влади на які покладено повноваження щодо надання організаційно-методичної і допомоги та здійснення координації діяльності підприємств, установ і організацій, у сфері охорони культурної спадщини.
Судом встановлено, що Черкаська окружна прокуратура в порядку ст. 23 Закону України Про прокуратуру на адресу Державної інспекції архітектури та містобудування України, Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації, виконавчого комітету Черкаської міської ради надсилала запити щодо вивчення питання про відповідність вимогам законодавства у сфері містобудівної діяльності наказу Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради від 19.10.2021 № 736 Про затвердження ПП Надія містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва по вул. Гагаріна, 60.
Згідно відповіді Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації від 21.12.2021 будь яке нове будівництво за відсутності затвердженого в установленому порядку історико-архітектурного опорного плану є неможливим, питання щодо вжиття заходів представницького характеру не вирішувалося.
Виконавчий комітет Черкаської міської ради листом від 05.01.2022 поінформував, що підстав для відмови в надані містобудівних умов та обмежень не було.
Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України Про прокуратуру, прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.
Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.
Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України Про прокуратуру, і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого не звернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.
Аналогічна позиція викладена в постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі №912/2385/18 та підтримана Верховним Судом у постанові від 17.11.2022 у справі №640/16767/21.
Крім того, питання наявності повноважень прокурора звертатись до суду з цим позовом було предметом розгляду судом клопотання ПП Надія про залишення позову без розгляду, і суд ухвалою від 15.03.2022 відмовив у його задоволенні.
За вказаних обставин, виходячи з системного аналізу положень чинного законодавства України та матеріалів справи, суд дійшов висновку, що викладені в позовній заяві доводи позивача є обґрунтованими, а вимоги такими, що підлягають задоволенню в повному обсязі.
Відповідно до ч. 2 ст. 139 КАС України при задоволенні позову суб`єкта владних повноважень з відповідача стягуються виключно судові витрати суб`єкта владних повноважень, пов`язані із залученням свідків та проведенням експертиз. Оскільки доказів понесення таких витрат суду не надано, відсутні підстави для розподілу судових витрат.
Керуючись ст. 6, 9, 14, 241-246, 255, 295 КАС України, суд,
ВИРІШИВ:
1. Позов Заступника керівника Черкаської окружної прокуратури задовольнити повністю.
Визнати протиправним та скасувати наказ Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради від 19.10.2021 №736 Про затвердження ПП Надія містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва по вул. Гагаріна, 60.
2. Судові витрати розподілу не підлягають.
3. Копію рішення направити учасникам справи.
4. Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано. Апеляційна скарга може бути подана до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня складення повного його тексту.
Учасники справи:
1) прокурор Заступник керівника Черкаської окружної прокуратури (18001, м. Черкаси, вул. Б. Хмельницького, буд.60);
2) позивач 1 Державна інспекція архітектури та містобудування України (01014, м. Київ, б-р Лесі Україники, буд.26, код ЄДРПОУ 44245840);
3) позивач 2 Виконавчий комітет Черкаської міської ради (18001, м. Черкаси, вул. Байди Вишневецького, буд.36, код ЄДРПОУ 04061547);
4) позивач 3 Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації (18001, м. Черкаси, б-р Шевченка, 185, код ЄДРПОУ 40270297);
5) відповідач Департамент архітектури та містобудування Черкаської міської ради (18001, м. Черкаси, вул. Байди Вишневецького, буд.36, код ЄДРПОУ 38715770);
6) третя особа приватне підприємство Надія (18002, м. Черкаси, вул. О. Дашкевича, буд. 27, код ЄДРПОУ 21356758).
Повне судове рішення виготовлено 26.10.2023.
Суддя ~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~Олексій РІДЗЕЛЬ